進一步強化人大在立法中的主導作用
時間:2019年10月12日 來源:學習時報 關閉

 

  1979年至今,我國地方立法事業走過了不平凡的40年。1979年,第五屆全國人民代表大會第二次會議通過《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》,依法賦予省、自治區、直轄市人大及其常委會以地方立法權;1986年,通過修法賦予較大的市人大常委會制定地方性法規的權力;2000年通過的《立法法》進一步賦予經濟特區所在地的市地方立法權;2015年,第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》,賦予所有設區的市以地方立法權。

  在此過程中,人大對立法工作的主導作用不斷得到認可與強化。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調,“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制,發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用”。《立法法》第51條規定:“全國人民代表大會及其常務委員會加強對立法工作的組織協調,發揮在立法工作中的主導作用。”黨的十九大報告指出,發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。在地方立法權進一步擴容的階段,如何通過完善機制,強化人大立法主導作用的發揮?著眼點在于處理好人大立法主導的外部關系和內部關系。

  理順人大主導立法的外部關系。在人大主導立法過程中,離不開黨對立法工作的領導、政府部門對立法工作的參與。

  首先,黨對立法工作的領導,是我國立法體制的內在要求,是形成完備的法律規范體系的必然要求,是我國立法工作的根本保證。立法是將黨和人民的意志通過民主程序上升為國家意志的過程,以利于實現黨和人民對國家的領導。彭真指出,黨的政策要經過國家的形式而成為國家的政策,并且要把實踐中證明是正確的政策用法律的形式固定下來。在此意義上,黨對立法工作的領導要為立法指明政治方向,推動黨的路線、方針、政策在立法中得到體現。2016年出臺的《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》指出:黨對立法工作的領導,包括黨中央領導全國立法工作、研究決定國家立法工作中的重大問題,以及有立法權地方的黨委按照中央大政方針領導本地區立法工作;要不斷完善黨對立法的領導方式,為良法善治提供體制機制保障。由此,黨對立法工作的領導,不是弱化人大立法主導作用,而是政治上的支持、保障與強化。

  其次,長期以來,我國各級政府在立法起草環節中扮演重要角色。但也存在一些問題,比如立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象依然存在,一定程度上干擾了立法的科學性和民主性。強調人大在立法中的主導作用,指向的正是“國家權力的部門化、部門權力的利益化、部門利益的法制化”等問題。然而,同時也應當看到,政府部門與老百姓打交道最多,也最熟悉社會治理,由政府部門承擔一些立法任務能夠更加貼近社會實際。與政府參與立法比較中,人大立法主導作用應當體現在法案立項、起草把關、審議把關、決定通過等關鍵環節,充分發揮政府在行政管理方面的專業特長和實際經驗。

  厘清人大主導立法的內部關系。一是人大與人大常委會。人大主導立法,到底應該是人民代表大會主導還是人大常委會主導,這是認識這一問題的關鍵。全國人大常委會在工作時間、會議規模、智力資源和立法人員的素質方面,有著全國人大所不可比擬的優勢。因此,目前,全國人大常委會立法是緩解最高立法機關立法效率與立法民主矛盾的一種必然。但人大與人大常委會畢竟是兩個不同的機關,二者在存在形態、開會方式、法律地位、民意基礎方面都不同,常委會只是大會的常設機關,常委會要向大會負責,二者在立法過程中的地位與職能不能簡單并列起來。

  二是人大與相關的立法工作部門。在地方立法實際過程中,地方人大的法制委員會和常委會法工委承擔大量的立法工作,比如立法調研、立法起草、立法協調、草案修改等。人大立法主導的內部關系,需要聚焦這些工作部門在立法中的地位。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定:“自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會根據需要,可以設法制(政法)委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會。”“各專門委員會受本級人民代表大會領導;在大會閉會期間,受本級人民代表大會常務委員會領導。”也就是說,專門委員會作為地方人大的常設工作機構,是為人大代表和人大常委會組成人員履行職責提供保障和便利,不具有立法職能。各專門委員會在本級人民代表大會及其常務委員會領導下,研究、審議和擬訂有關議案;對屬于本級人民代表大會及其常務委員會職權范圍內同本委員會有關的問題,進行調查研究,提出建議。在此意義上,專委會也只有研究、審議和擬訂的職權,起到立法輔助作用,而非立法主導作用。

  需要指出的是,人大主導立法并不意味著人大在立法過程中“唱獨角戲”。立法是一項復雜的系統性和綜合性工程,必然會受到黨委、政府、政協等多個重要主體的直接或間接影響,只有形成黨委領導、人大主導、政府配合、政協參與的立法關系,形成各個立法主體之間相互支撐、相互促進的立法協同局面,才能最大限度地提高立法質量。

   

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